【经参】PPP项目应审慎考量 财政补贴力度

2016-06-12 吉林华兴建设 吉林华兴建设

来源:经济参考报

 

在中央和地方政府的大力推动下,PPP模式(政府和社会资本合作模式)作为化解地方债的重要工具,今年1季度以来推进速度有所加快。财政部PPP中心公布,截止到2016年3月31日,纳入PPP综合信息平台项目库的项目7721个,总投资87802.47亿元,比1月末分别增加724个、6480.47亿元,在执行库(即处于采购、执行和移交阶段)的项目646个,PPP项目开工率8.4%,较1月末提高3.4个百分点。

然而,当前,地方政府推动心态急切,导致从操作原则上看,部分PPP项目名不副实,出现“伪PPP”项目。亟待进一步理清PPP模式的财政扶持思路,控制财政支出规模。

总结中央和地方政府推广PPP模式的财政工具,当前主要通过财政补贴和产业投资基金的形式,给予PPP项目财政支持。各地政府建立PPP基金,为PPP项目提供直接融资渠道,实现以少量财政撬动社会资本,发挥财政资金的金融杠杆作用。

PPP模式虽然能够发挥社会资本的效率优势,但未必都能成功,比如业内的教材级典范项目——2002年立项的英国伦敦地铁PPP项目,国内研究人员广泛研究其推进PPP模式的方法和流程,并在多个类似项目中进行借鉴。但少有人关注,由于政府监管不力、公私部门矛盾等问题,该项目在2008年已失败,丢给当地政府一堆债务,直接导致英国政府损失超过41亿英镑。由于PPP项目的投资成本过高,投资者要求的投资回报率远高于债券利率,在英国政府的一些项目中,政府和使用者最终付出的费用,通常要比自建项目的价格高出3到4倍。

结合当前国内PPP项目的推广实际情况,我们必须注意,企业参与PPP项目的资本收益要价过高。比如,目前在交通建设领域的最低收益率要求都在10%以上,与长达二、三十年的PPP项目周期的建设合作基础是不相匹配的。因此,亟待进一步理清PPP模式的财政扶持思路,控制财政支出规模,审慎思考PPP项目的财政补贴力度和推广范围。

首先,规范PPP项目的补贴制度,保障补贴投放到位。当前,亟待进一步规范补贴制度,地方政府推动心态急切,落地难度大,导致从操作原则上看,部分PPP项目名不副实,出现“伪PPP”项目。如国有企业和地方政府控制的金融公司,借道参与PPP项目建设,或者由政府承诺“到期回购、明股实债”。当前,在财政补贴上,要将“伪PPP”项目剔除在财政补贴范围之外,以保障各类专项资金投放到位。

其次,提高PPP项目的信息公开程度,控制财政补贴强度。当前,PPP项目补贴的制定和实施是政出多门,存在着财政多重补贴问题。针对这种情况,要加大信息公开程度,尤其公式市(县)的财政补贴和土地、公共产品价格指导等方面的使用情况。在PPP项目中的土地拨付、公共产品价格以及税收等方面的优惠情况,由省级等上级部门建立PPP项目库,相关的信息公开要求,通过网络项目全周期的信息公示,对具体项目的过度补贴将有一定程度的遏制作用;也有利于研究和跟踪补贴效果,建立相关预警机制,警惕补贴过度造成某类项目的供给过剩,控制财政补贴的补贴强度。

再次,建立PPP项目补贴分级机制,控制财政补贴范围。在公共产品和服务的不同领域,适用PPP模式的程度不同,因此,根据国内各领域的开发成熟程度和PPP模式适用程度,进行分类,放远眼光,在一个相当长的周期内开发和应用PPP项目。当前,具有较高盈利能力和现金流保障的行业和项目,可由政府自主建设。同时,进一步放开垄断门槛,在高速公路、教育和养老等领域已经具备盈利模式,可不由政府来主导进行PPP模式开发。总之,要降低或取消适用商业项目的PPP财政补贴,珍惜和节约有限的财政资金。

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